Політика vs Стратегія – в чому різниця і чому це важливо

В роботі над новим документом Аналітичного центру Industry4Ukraine про інструменти промислової політики ми впритул підійшли до розбору термінів «політика» vs «стратегія» й на що впливає  розуміння цієї різниці. Кілька вводних тез – радше на рівні рефлексії й початку колективної дискусії. На мій погляд, розібратись в цьому в нинішньому українському контексті чергових змін в промисловому розвитку дуже важливо.

Що кажуть джерела

Те, що видно на сьогодні в наших публічних дискурсах  – це певну плутанину та змішування цих понять. Й причин цьому чимало. Почнемо з того, що в бізнесі ці речі чітко відрізняються, – а змішування розпочинається саме на рівні державних політик та стратегій.

Ось один з кращих текстів, що пояснює цю різницю для бізнесу

  • Стратегія відображає унікальний план досягнення конкретної цілі (цілей) в певному конкурентному середовищі й засоби які потрібні для цього
  • Політика – відображає набір правил в організації, які необхідні для ефективного процесу прийняття рішень

Вже тут ми бачимо суттєву різницю:

стратегія – це завжди про цілі та про покращення конкурентної позиції, тоді як політика – про те, як приймаються рішення (принципи та правила).

Якщо зі смислами ми розібрались, то йдемо далі –  вказане вище джерело дуже добре резюмує всі нюанси

  • Що всередині: стратегія – це про план, політика – це про принципи та засади
  • Природа: стратегія – гнучка й адаптується часто під ситуацію; політика – зазвичай фіксована (звісно, зміна принципів щороку виглядатиме дивно)
  • Сфера впливу: стратегія – це про оптимальні організаційні рухи та рішення для нових ситуацій; політика – це про організаційні правила для ситуацій та речей, що повторюються в часі
  • Орієнтація: стратегія – орієнтована на конкретні дії, політика – на думки та рішення
  • Хто формулює: стратегія – менеджмент вищого та середнього рівня; політика – тільки топи
  • Фокус: стратегія – на зовнішньому середовищі; політика – спрямована всередину організації.
  • Що описує: стратегія – методику як досягти цілей; політика – методику що потрібно, й що непотрібно робити

А що в державних політиках, зокрема в промисловості?

Натомість такого ясного та лаконічного визначення практично неможливо знайти у визначеннях промислової політики та стратегії.

Почнемо з того, що вікіпедія відразу подає ці речі як синоніми – «Промислова політика або промислова стратегія – це офіційні, стратегічні зусилля національного рівня для того, щоб посилити розвиток та зростання всієї економіки або її частин, але частіше всього на всій промисловості або ж на її окремих секторах»

Сьогодні, вікі не прийнято вважати авторитетним джерелом, тому ось кілька посилань на такі – зокрема, UNIDO є нашим авторитетом №1 в цій сфері. Визначення UNIDO не дуже чіткі й прямі, як вище, ось буквально кільки цитат з різних аналітичних звітів цієї організації

  • «Головна роль політики – в забезпеченні та полегшенні структурних змін у виробництві з метою зростання ефективності та продуктивності».
  • «Головна ціль промислової політики – в упередженні структурних змін, полегшуючи подолання перешкод та ринкових збоїв». Й далі – «сучасне осмислення промислової політики характеризується тим, як організований інтерфейс між державними та приватними акторами, в яких ролях та умовах. Підхід сучасних промислових політик фокусує на встановленні середовища для взаємного розуміння та діалогу, й також збільшення спроможності головних акторів». Довго й трохи «зарозумно», але принаймі ми розуміємо, що йдеться більше про внутрішні правила, що сприяють прийняттю правильних рішень – тобто, аналогічно як в бізнесі.

В одному останніх з документів UNIDO, Industrialization as a driver of sustained prosperity від 2020  і який є найбільш цитованим на нашому сайті, термін (industrial) policy зустрічається 689 разів. Однак жодного ясного визначення «що це таке» я не зустрів. Між тим, з чисельних тлумачень щодо правильного застосування пром. політик все-ж слідує, що

  • В політику закладаються стратегічні цілі – наприклад, UNIDO постійно наголошує на пріоритеті 17 цілей сталого розвитку. Отже, можна зробити висновок, що промислова політика підпорядковується цілями вищого рівня.
  • Але UNIDO також постійно оперує термінами ‘policy actions’ та ‘policy measures’ (дії та заходи) – що знову ж властиво визначенням стратегій
  • З іншого боку, дуже розповсюджений термін «інструменти промислової політики», що глибоко аналізується в цьому документі – це радше про правила взаємодії контрагентів певної галузі чи економічного сектору.

Варто також звернути увагу на цілісну методику UNIDO-GIZ EQuIP – вона більш структурно задає розбивку стратегії (як стану цілей та КРІ пром розвитку й відповідних опцій зростання) та політик – як набору інструментів, що обслуговує досягнення цих КРІ. Вищезгаданий документ UNIDO, описуючи процес розробки промислової політики також висновує, що його результатом є набір регуляторних директив.

Промислові policy-makers сміливо змішують ці поняття. Наприклад, британська стратегія промислового розвитку 5 ключових напрямів розвитку (Інновації, Люди, Інфраструктура, Бізнес-сердовище та Території) називає ‘key policies’, хоча по кожному з них стоять саме цільові показники зростання та засоби досягнення. А не принципи, правила чи регуляторні зміни.

Чи є це змішування проблемою?

Отже, як ми бачимо, в стратегіях та політиках національного рівня не існує настільки чіткої різниці як в бізнесі. То, чи є це змішування якоюсь проблемою для українського контексту? Чи є розуміння цієї різниці суто академічним «інтелектуальним вправлянням», чи це дійсно може мати якісь практичні наслідки?

На мою думку, в окремих ситуаціях це може бути проблемою. І досить великою з конкретними практичними наслідками. Поясню на прикладах.

Наш Маніфест платформи – не що інше, як встановлення довгострокових принципів для всіх промислових стейкхолдерів. Тобто, це засади довгострокової промислової політики, щонайменше на 10 років. І це в рази більш важливо – й рік тому, й зараз наш постійний моніторинг курсу уряду (ось остання від червня) – це саме звірка на принципи, а не на конкретні КРІ чи цілі.

І яка щоразу показує, що “ні – уряд все ще не слідує цим принципам””

Ось ще один важливий документ, який створює те саме «середовище діалогу та взаєморозуміння» – про 10 точок вирівнювання між аналітичними центрами. Насправді, це також більше про принципи – а не про конкретні цілі та КРІ, та засоби їх досягнення. Хоча звісно, стратегічний курс та окремі положення стратегій тут вже є. Але головна мета – це все ж, вирівнятись по базовим пунктам. І це основа для подальших, більш глибоких розробок та ефективних професійних дискурсів, – про це далі.

Книга «Економічне відродження через новий індустріальний розвиток» – це велика робота наших колег, яку зараз ми активно просуваємо всією платформою. Це більше про політику чи про стратегію? На мою думку, тут набагато більше про стратегічний курс держави. Натомість, хоча в роботі вказані і є пояснення по політикам (їх 10 головних), як категоріям інструментів, ця робота не деталізує яким чином їх створювати, чи які саме інструменти слід використовувати для конкретних ринкових збоїв, наприклад, в категорії фінансових інструментів, чи податкових пільг, чи інноваційного розвитку. Очевидно, що подібна деталізація не була метою цієї роботи, але питання залишається – «а де тоді все це деталізується?»

Для аналітиків нашої платформи видається все більш очевидним, що проблема промислового розвитку не тільки у відсутності стратегічного курсу чи якісної довгострокової стратегії – як загальноекономічної, так і промислової.

Не меншою проблемою є відсутність цілісності та детальності саме в інструментах та механізмах реалізації по завданням цих стратегій.

Саме тому ми їх і не знаходимо, й не бачимо результатів – будь-то індустріальні парки, чи ЕКА, чи інструменти інноваційного розвитку. Тобто, серйозний збій в наших політиках відбувається саме на “інструментально-технологічному” рівні. І це вже роками, якщо не десятиліттями.

Висновки

  1. Отже, нам потрібно все-ж для початку розмежовувати й давати чіткі визначення цих понять, а не робити їх синонімами. Пропонується наступні визначення
    • Промислова стратегія

      (синонім – “стратегія промислового розвитку”) – комплекс довгострокових стратегічних заходів по отриманню конкурентних та ринкових переваг з метою сталого зростання всієї економіки держави. В багатьох випадках, довгострокова стратегія розвитку включає або визначає рамки промислової політики, як набір стимулючих заходів зростання.

    • Промислова політика

      – комплекс інструментів та інституцій, що забезпечують стратегічний курс держави в промисловому розвитку. До інструментів ми відносимо урядові постанови та розпорядження, нормативно-правові акти, закони та інші заходи в легальному правовому полі, які уряд застосовує по відношенню до контрагентів промислових ринків з метою покращення їх конкурентоздатності й стимулювання росту ринків. Інституції – це урядові та неурядові організації, місією яких є вироблення «правил гри» учасників ринку в довгостроковій перспективі, включно з правилами взаємодії, регулюванням структурних дисбалансів економіки тих чи інших секторів, протидії «ринковим провалам» тощо.

  2. Щодо підпорядкованості, – очевидно, ми маємо тут не тільки певну ієрархію, але й взаємовпливи
    • Довгострокові керівні принципи або засади – це область політики, але саме вони задають рамки стратегій (приклад нашого Маніфесту)
    • В свою чергу, детальна стратегія спирається на детальні механізми та інструменти, які визначаються в промисловій політиці. Отже в такому сенсі, політика є частиною стратегії та підпорядковується її довгостроковим цілям
  3. Подібні визначення дають більш цілісний та інтегрований підхід для розробників як стратегій, так і інструментальних політик. Й в поточному контексті акценти мають бути наступними
    1. Ми маємо досить великі зрушення в сенсі стратегічного вирівнювання й навіть з тими, кого раніше відносили до нео-лібералів. Сьогодні майже всі табори визнають ключову роль промисловості в економічному зростанні, а як готову стратегію ми маємо роботу команди Власюка В.С. (НІРУ)
    2. Натомість – в категоріях інструментів та інституцій промислової політики потрібно уважно й дуже детально розбиратись. Те, що українські законотворці «шарахаються» кожні 4 роки то в одну, то в іншу сторону говорить про відсутність не тільки цілісності чи послідовності у вибраному курсі.

      Це говорить також про відсутність хороших «технологів», тобто тих професіоналів, які добре знають що спрацює, а що ні серед десятків інструментів промислового розвитку.

    3. Те саме стосується й інституцій – те, що ми до цього часу їх не створили – ефективні та потужні, – стосується не тільки браку політичної волі, але й “технологічності”, тобто, знань та професійності в тому, що і як створювати.
  4. В цілому ці професійні дискурси мали б відбуватись в рамках налагоджених й постійних процесів стратегування професіоналів за вказаними напрямами. Тобто, розуміння того як працює інструмент податкових пільг чи інноваційного менеджменту, наприклад, в автомобільній галузі чи машинобудування, які є кращі світові практики і як це застосовувати в нас – це не предмет політичних поглядів. Це предмет глибокої галузевої експертизи, розуміння конкурентної ситуації й також відповідних регуляторних інструментів, які можливо застосовувати в рамках певних обмежень в правовому полі, але також з врахуванням зовнішньоекономічних чинників. На мою думку, таких дискурсів дуже бракує й саме на чолі уряду. Зокрема, за 2 роки існування стратегії Індустрії 4.0 я не можу пригадати взагалі жодної публічної дискусії на теми що самої стратегії, що інструментів її підтримки. Подібну ситуацію ми бачимо по цілому ряду напрямів.
  5. Й останній висновок – грамотному використанню інструментами потрібно навчати. Подібно до аналогії з бізнесом, – неможливо швидко налагодити функцію маркетингу, чи інновацій, чи виробництва в організації без відповідної культури, освіти та знань. Й за це відповідають чисельні інституції – від університетів, бізнес-шкіл й до корпоративних тренінгів. А де навчають управлінню промисловими політиками? Цікаве запитання, правда ж?

Підсумовуючи. Стратегіїї, Політики, Інструменти, Інституції, Процеси розробки – все це окремі, предметні області знань й досвіду, які застосовуються на різних рівнях й різних напрямах керування державою. Варто розуміти їх межі, зони перетину, й вести професійний дискурс по кожному з них, періодично інтегруючи в рамках цілісних довгострокових стратегій. Й нам разом потрібно підвищувати рівень знань та розуміння кращих світових практик в цій сфері.

Що ви думаєте з приводу цих визначень? І чи дійсно ці речі важливі для наших policy-makers промислової політики?

 

Юрчак Олександр

спів-координатор платформи Industry4Ukraine

ген. директор АППАУ

Leave a Reply

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

You may use these HTML tags and attributes:

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>