EQuIP – методика визначення цілей та інструментів для промислової політики

Визначення цілей розвитку та відповідних інструментів підтримки є головним предметом розгляду будь-якої політики – інноваційної, промислової, цифрової, експортної, регіональної тощо. Політики нижчого рівня, як галузеві чи крос-секторальні, як Індустрія 4.0 лежать на їх перетині й тому не мають шансів на успіх без ефективної роботи цих політик.

Враховуючи, що цілей може бути чимало, а інструментів – кілька десятків, виникає ряд запитань щодо їх пріоритетів та оптимізації – як у виборі цілей, так і найбільш релевантних інструментів. Серед політик та стратегій, розроблених з 2014 року, не проглядається єдиної методики цієї оптимізації – радше напрошується висновок, що ці цілі та інструменти визначались вузьким колом осіб й без будь-якої ґрунтовної методики, специфічної для тієї чи іншої сфери. Все-ж, один виняток ми знайшли – мова про методику EQuIP від UNIDO, яка частково була застосована при розробці промислової стратегії в 2017. Розгляд цієї методики має дуже важливе значення для всіх наших policy-makers (стратегічних планувальників державних політик, – далі в тексті використовується англомовний термін як більш короткий). Адже процеси стратегування та затвердження всіх головних політик, дотичних до Індустрії 4.0 все ще тривають в Україні.

Концептуальні засади методики EQuIP

Методика EQuIP була розроблена в 2011 UNIDO, агенцією ООН з промислового розвитку спільно з німецьким товариством міжнародної співпраці GIZ  для допомоги policy-makers країн, що розвиваються. Головною метою є покращення спроможності бідних країн керувати їх власним майбутнім через покращення навичок та процесів стратегування, формулюванню промислових політик та залучення до їх розробки головних стейкхолдерів. Разом партнери розробили методику та набір інструментів EQuIP toolbox, які є вичерпними для розробки та формулювання промислової стратегії та політики.

Методика й сам проект спираються на певні засади й уроки промислового розвитку кінця 20-го та 21-го століття, а саме

  • Повернення промислових політик в топ-аженди економічного та суспільного розвитку зумовлено крахом так званих ліберальних підходів. На початку 20-го століття UNIDO та інші міжнародні організації констатують, що бідні країни, які слідують цим підходам, не спроможні самостійно справлятись з викликами розвитку. Але це також стосується й багатих країн, де промислова політика важлива з точки зору реалізації цілей сталого розвитку – як захисту околишнього середовища, ресурсоефективності, а також прискорення інновацій та діджиталізації (Індустрії 4.0).
  • Промислова політика має балансувати різні – й часто конфліктні між собою цілі. Наприклад, це стосується балансу між певними протекціоністськими інструментами, які призначені для прискорення розвитку вітчизняних виробників, та недопущенням монополій та-чи привілеях для певних груп виробників, які не базуються на конкурентних засадах. Або ж, певний конфлікт є між цілями про поглибленню спеціалізації та диверсифікацією промислових виробництв. Типовим прикладом подібного дисбалансу в Україні є конфлікт між ІТ-індустрією та промисловими секторами в боротьбі за таланти. По-суті, держава у вигляді системи ЗВО несе величезні втрати, готуючи щороку десятки тисяч спеціалістів-інженерів, які потім йдуть в ІТ-галузь чи емігрують. Баланс цілей в подібних випадках досягається системними, продуманими заходами з боку держави, а не виключно боротьбою ринкових сил.
  • Системне використання розвинутих інструментів також потрібне з огляду на значно більші виклики країн, що розвиваються в контексті глобальної конкуренції. Приклад з України – всі наші разом взяті виробники з машино- та приладобудування витрачають на R&D менше, ніж одна корпорація Siemens. Виникає запитання, яким чином ці виробники, з їх мізерними витратами на інновації можуть конкурувати з міжнародними корпораціями в секторах високих технологій? Знову ж, без продуманої системної політики зростання технологічного рівня, це неможливо зробити.
  • Зрештою, вклад промисловості в цілі сталого розвитку є ще однією, а може й найголовнішою причиною. Нехтування системним, добре організованим розвитком промисловості й відповідною підтримкою з боку держави, призводить до того стану, який маємо сьогодні – державний бюджет все більше не доотримує доходів від одного найголовніших секторів економіки, найбільшого платника податків та утримувача робочих місць, відповідно, зменшуються видатки на соціальні потреби. Промисловість падає й падає кількість робочих місць, зростає еміграція, а країна залишається при цьому найбіднішою в Європі.

Ці українські приклади та ситуація є типовими для більшості країн з сировинною економікою, які  знехтували чи продовжують нехтувати промисловим розвитком – саме про це говорять аналітичні звіти UNIDO та інших світових організацій. Зокрема, рекомендуємо переглянути цей останній звіт 2020.

Головні фреймворки EQuIP

Методика має 3 головні фреймворки – перший з них – про процеси розробки промислової політики, другий стосується методу декомпозиції цілей та інструментів, третій надає перелік інструментів для процесу розробки. Розглянемо їх послідовно.

Повний цикл процесів розробки промислової політики зображено на рис.1 – починаючи з консолідації головних інституцій промислового розвитку (уряд, галузеві асоціації, аналітичні агенції, наукові інститути…) розробка проходить послідовно процеси від діагностики промисловості та постановки стратегічних цілей, й до механізмів (зон втручання) політики, визначення відповідних інструментів, бюджету, відповідальних та пропозицій нормативно-регуляторних змін, й насамкінець плану дій та системи моніторингу та контролю.

Рис. 1 Цикл та процеси розробки промислової політики.

Другий фреймворк, рис. 2 показує як цілі верхнього рівня (сталого розвитку) розбиваються на цілі нижнього рівня, де розпочинає своє життя промислова політика, й далі – до інструментів.

Рис. 2. Декомпозиція цілей на зони впливу та інструменти.

Дана ієрархія стосується реального досвіду – спроби, яку український уряд здійснив згідно цієї методики в 2017 році. Зокрема,

були визначені 3 ключові завдання, 18 зон встручання, а в них – близько 60 інструментів.

Все це лягло в основу проекту стратегії промислового розвитку, яка на жаль не була прийнята урядом В. Гройсмана.

З точки зору методології EQuIP, дуже важливим є визначення відповідності «стратегічні завдання – механізми реалізації» (в цій методиці вони називаються «зонами втручання»), й далі – відповідність «зони втручання – інструменти політики».

Для всіх policy-makers зрозуміло, що оптимізація на цих 3-х рівнях – «Цілі – Механізми – Інструменти» й з наступною реалізацією, і є ключем або ж, можна навіть сказати, головним фактором успіху для всіх політик державного рівня. В більшості тих державних політик, що діють чи сплановані сьогодні в Україні є дуже велика неясність та-або плутанина з рівнями механізмів та інструментів, їх класифікацією, деталізацією та правом власності (=зоною відповідальності) навіть на рівні планування, не кажучи вже про реальне її функціонування.

В цілому схвально оцінюючи роботу по методиці EQuIP від 2017, вже сьогодні в 2020 експерти Аналітичного центру Industry4Ukraine виносять на обговорення експертних спільнот ряд додаткових питань як

  • Цілі сталого розвитку в редакції 2017 виглядають цілком релевантно й сьогодні. Але чому на рівні промислової політики тоді визначені тільки ці 3 стратегічні завдання (де-факто, основа цілей в формулюванні SMART)? – адже інші стратегічні напрями і нині й, власне, вже тоді в 2017 виглядали не менш актуальними. Зокрема, важливим є
    • фокус саме на переробній промисловості та на високотехнологічних секторах,
    • запуск масштабних інфраструктурних проектів, які можуть створити внутрішній попит
    • розвиток людського капіталу в промисловій сфері
    • інноваційний та цифровий розвиток

Аналіз нашого етапу зрілості по моделі UNIDO дає ще 2 стратегічні середньострокові напрями, де важлива постановка цілей на рівні промислової політики – як розвиток внутрішніх ланцюгів доданої вартості та несировинний експорт й інтеграцію в глобальні ланцюги доданої вартості.

  • Є також питання до методики та результатів визначення відповідності «Стратегічні завдання – зони втручання – Інструменти». Тобто, зовні (з опису та презентацій) методика EQuIP мала б дуже чітко визначати відповідність всіх 3-х рівнів. Наприклад, рис. 3 – якщо мова йде про зростання вітчизняного виробництва шляхом максимізації внутрішніх переваг, то очевидно варто включати механізми як
    • Регулювання імпорту (зменшення залежності від нього)
    • Збільшення долі власності стейкхолдерів вітчизняного походження
    • Вибудова та покращення ланцюгів виробничої кооперації всередині країни
    • Врощування іноземного капіталу в ці ланцюги

З урахуванням можливого конфлікту перших двох опцій з умовами СОТ та ЄС, очевидно, більший фокус мав би бути на останніх двох опціях.

Рис. 3 Відповідність «Цілі – механізми (зони втручання)»

Так чи інакше, цілі дуже чітко визначають кілька (від 3 до 5) головних механізмів реалізації (зон втручання). Які в свою чергу, можуть містити багато інструментів – до 10 і більше.

У випадку, «урядового кейсу 2017», рис. 4 така відповідність дещо порушена –

Рис. 4 Відповідність «Зони втручання – Інструменти»

Тобто, ми бачимо 8 зон втручання, які відповідають 1-му стратегічному завдання, але звідси не очевидно, які інструменти відносяться до яких зон втручання (механізмів), які є однонаправленими, тобто обслуговують тільки 1 механізм, а які – кілька.

На думку Аналітичного центру Industry4Ukraine така відповідність мала б бути більш чіткою, оскільки це критично важливо з точки зору визначення пріоритетних зон втручання та їх інструментів. Простіше кажучи, коли у вас є 5 пріоритетних механізмів (зон втручання), а в кожному з них – до 7 інструментів, то  варто знати який серед цих 2-3 десятків інструментів є реальним, тобто діючим, найчастіше вживаним, та ефективним. А які ні.

Третій фреймворк, власне, і призначений для відповіді на більшість подібних запитань – він надає інструменти діагностики та аналітики, рис. 5

Рис. 5 EQuIP toolbox – набір інструментів для розробки стратегії

Набір цих інструментів використовується в процесах діагностики, постановки цілей та планування детальної стратегії промислового розвитку. Наприклад, інструмент 1 оцінює такі індиктори як

  • Доля промисловості та її доданої вартості (MVA) в ВВП
  • Доля промисловості в загальному експорті
  • MVA на душу населення
  • Промисловий експорт на душу населення
  • Доля вітчизняного MVA у світовому
  • Тощо

Оцінка цих показників в динаміці дозволяє оцінити наскільки розвинутою є промисловість в економіці країни, як вона еволюціонує і яке місце займає у світі.

Аналогічні індикатори оцінюються по 9 іншим інструментам, повний їх перелік присутній на сайті http://www.equip-project.org/

За інформацією Аналітичного центру Industry4Ukraine використання цих інструментів український уряд в 2017 році не проходив. Згідно умов UNIDO, подібне використання потребує серйозної аналітичної роботи впродовж 6-9 місяців, підготовлених фахівців й, відповідно, бюджету не в одну сотню тисяч євро.

Натомість, дуже позитивним виглядає робота ДП «Укрпромзовнішекспертиза»  в книзі «Економічне відновлення через індустріальний розвиток», де представлена велика аналітична база подібних розрахунків, проведених українськими фахівцями. Забігаючи наперед, це означає, що частина інструментів – хай і неявним чином, в нас перебуває в роботі і ряд необхідних даних існує.

Значення методики EQuIP для українських policymakers промислової політики

Як кожна хороша методика, й тим більше від світових авторитетів, й тим більше призначена для ситуацій та країн, як Україна, – вона цінна багатьма речами. Ось тільки 3 аргументи на поверхні

  1. Ця методика – як і інші аналітичні матеріали та звіти UNIDO, інших міжнародних організацій має ставити крапку в безкінечних спорах «лібералів» та «промисловців» щодо необхідності промислових політик.

    Звісно вони потрібні – розвинуті, сучасні, інтегровані в загальноекономічний курс, а головне – ефективні, – тобто, здатні покращити стан промислового виробництва в середньо-довгостроковому періоду часу.

  2. При цьому українські policy-makers мають зважати на уроки UNIDO, зафіксовані з досвіду інших країн й, перш за все, баланс між протекціоністськими заходами з підтримки промисловості, які дійсно необхідні на певному етапі розвитку, з необхідністю експорту, інтеграції в глобальні ланцюги та посилення конкуренції в окремих секторах, які сьогодні монополізовані.
  3. З точки зору методології EQuIP є дуже цікавою та корисною наступними моментами
    1. Вона передбачає цілісність, – від аналізу та постановки цілей, й до кінцевої системи моніторингу КРІ. Останнього дуже бракує більшості українських стратегій. Цілісність полягає також в зв’язку між цілями вищого рівня (сталого розвитку) та напрямами пром. політики.
    2. Так само нам бракує релевантності у визначенні механізмів та інструментів під конкретні цілі – EQuIP зміщує фокус саме в цю зону, і ця вправа визначення «правильних» механізмів та інструментів під найбільш актуальні цілі все ще не виконана нашими policy-makers.
    3. Крім того, EQuIP надає цілий набір інструментів розробникам стратегій з чітко визначеними параметрами та КРІ, які надалі необхідно слідувати.

Безумовно, окремої уваги заслуговує досвід повноцінного впровадження цієї методики. Шанс був і у нас в 2017, але без явних результатів впровадження. Все-ж, досвід команди директорату промислового розвитку Мінекономіки (раніше МЕРТ) є дуже цікавим.

Що варто взяти з EQuIP в нинішні процеси стратегування

Наразі фокус аналітичного Центру Industry4Ukraine є на 4 проектах чи міні-проектах стратегування –

  • 2 робочі групи працюють на нашій платформі – мова про розробку 1-го версії національної кластерної політики й підготовки окремого огляду про стан механізмів та інструментів для промислової політики. Обидва міні-проекти тривають за підтримки та участі фахівців Мінекономіки.
  • Великий перетин йде в нас з проектом смарт-спеціалізації – більшість пунктів їх методології співпадає з процесами, які розгортаються в нас в рамках кластерних ініціатив. Але належної координації дій ще немає.
  • Так само, належної координації ще немає з Центром економічного відновлення (ЦЕВ), який є відповідальним за координацію всіх аналітичних центрів країни для розробки економічної стратегії 2030. Хоча питань до їх напрацювань та підходів вже багато.

Отже, повертаючись, до методики EQuIP, що варто взяти в роботу всім цим групам експертів

  1. З огляду на процеси постановки цілей та їх пріоритети, маємо пам’ятати що головним для нас є Маніфест Industry4Ukraine, й звірку будь-яких системних реформ досить легко робити по ньому, як ми це зробили в червні з роботами ЦЕВ. Маніфест – це перша точка відліку, основа, що забезпечує цілісність політик та результатів реформ.
  2. Перша синхронізація, а заодно й вироблення спільного власного інструменту, відбувається між РГ по кластерній та промисловій політиці – тут обидві групи вже працюють в однаковому форматі таблиць «Цілі-механізми-інструменти», по суті ідентичному методиці EQuIP. В кластерній політиці така робота вже проведена.
  3. Наступна координація та вирівнювання між експертами має відбутись по відношенню до подібного завдання в промисловій політиці. Крім 7 цілей зазначених вище, ми визначили також більше 10 механізмів, які мають бути включені. Серед них

    фіскальна та грошово-кредитна політика, механізми секторальної (галузевої) та інноваційної підтримки, експорт та інтеграція в ГЛДВ, залучення інвестицій, цифрової траснформації, кластерного розвитку та смарт-спеціалізації тощо.

    Представлення цих механізмів (кожен – зі своїми інструментами) відбудеться на початку вересня в рамках стратегічної сесії платформи.
  4. Звісно, в нас немає детальної аналітики по методиці EQuIP. Але в нас є аналітика профільних аналітичних груп та центрів, учасників платформи Industry4Ukraine. Зокрема, величезна робота по збору та аналізу даних проведена в 2019 ДП «Укрпромзовнішекспертиза». Більше того, де-факто, оновлена, але набагато більш детальна (порівнюючи з урядовою від 2017) промислова стратегія представлена в книзі «Економічне відновлення через індустріальний розвиток». Тому в процесах аналізу, виставлення цілей та пріоритетів промислової політики, відповідних пріоритетних механізмів варто опиратись на цю роботу. Також в сфері фінансів варто вивчати роботи GrowFord Institute, який також є нашим однодумцем та учасником платформи. Вивчення робіт та думок провідних аналітиків та експертів, фахові дискусії – обговорення основних їх пропозицій й наступна консолідація є основою вироблення промислової політики. Варто при цьому відразу зазначати, що ці обговорення мають йти між тими центрами впливу та експертами, які підтримують Маніфест. Натомість, включення в цю роботу ідеологічно протилежних сил, прихильників лібералізму, які жорстко критикують будь-які спроби створення розвинутих промислових політик – як Київська школа економіки, чи Центр економічної стратегії – навряд чи є конструктивним підходом.
  5. Всім робочим комітетам та групам варто й надалі орієнтуватись на провідні міжнародні стандарти та кращі практики в сфері розвитку промислових політик та стратегій. Безперечним авторитетом та надійним партнером для нас залишається організація UNIDO. Методологічний та аналітичний доробок цієї організації є величезним й ще слабо вивченим українськими економістами та аналітиками. Тому варто й далі популяризувати їх роботи, це може прискорювати всі процеси нашої консолідації.

Наступного разу ми поговоримо про інституції – тобто ті організації, хто має забезпечувати впровадження подібних методик. Принагідно запрошуємо до співпраці та розділення подібних публікацій на ресурсі Industry4Ukraine інші аналітичні агенції та експертів.

Від Аналітичного центру Industry4Ukraine

Юрчак Олександр.

Leave a Reply

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

You may use these HTML tags and attributes:

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>