Керування політиками – як ефективно проходити процес розробки

Керування секторальними політиками – від розробки й до впровадження, передбачає задіяння комплексу елементів. Це подібно до керування змінами на великих підприємствах, де серйозні зміни в будь-якій сфері передбачають зміни по всім 3-м компонентам РРТ (Processes, People, Technologies) – ця абревіатура добре знайома всім управлінцям. Але що є відповідником цій класиці керування на рівні державних політик? До певної міри, очевидно, що тут також є свої процеси, крім людей – мова про цілі інституції, ну а щодо процесів – вони тут так само свої й потребують дуже доброго керування.

Звіт UNIDO ‘INDUSTRIALIZATION AS THE DRIVER OF SUSTAINED PROSPERITY’ (Індустріалізація – як рушій сталого процвітання) якраз добре пояснює всі ці речі в сфері промислової політики, апелюючи до чисельних й складних аспектів в кожному з базових елементів. Крім інституцій та процесів, велика увага цього звіту прикута до інструментів промислового розвитку. Власне, як задіюються інструменти та механізми промполітики по відношенню до цілей, ми вже виясняли в окремій публікації про методику EQuIP.  Цього разу приділимо більше уваги процесам розробки та впровадження, тим більше, що у вищезгаданому звіті UNIDO на цьому робиться дуже сильний акцент.

3 початкові кроки в розробці політики – лідерство, консенсус та сам документ політики

Загальний вигляд процесу розробки приведений на рис. 1.

Власне, досвідчені експерти – policy-makers й також державні службовці, що займаються стратегічним плануванням не знайдуть тут якихось значних відхилень від того, як бачаться (=мали б бути) ці процеси в Україні. Різниця є радше в проходженні кожного етапу та в забезпеченні цілісності всіх 3-х вказаних етапів – від побудови консенсусу між основними стейкхолдерами, – й до процесів моніторингу та оцінки.

Водночас, звіт UNIDO дуже цікавий чисельними суттєвими заувагами – спостереженнями, які базуються на досвіді успішних та неуспішних історій policy-making десятків країн світу

Насамперед звіт зазначає, що проблема не в написанні окремих документів, що називаються тими чи іншими різновидами політик (концепція, стратегія, політика тощо – до речі, в Україні з 2014 року їх написано кілька десятків). UNIDO зазначає, що в світі немає країн, де не було б чогось написаного і в сфері промислової політики. Проблеми починаються саме на рівні затверджень та виконання. Й тут виявляється, що цим документам дуже бракує справжньої візії, чимало речей дублюються з іншими політиками інших міністерств, є чимало важливих стейкхолдерів які відразу розпочинають блокування цих проєктів політик чи стратегій, а на рівні виконання не встановлені відповідні механізми координації та керування. В результаті, більшість таких «політик» просто не працює.

На головні початкові кроки – забезпечення Лідерства, досягнення Консенсусу та ефективного процесу Розробки документу (-ів) політики, найбільше впливають 3 головні чинники – Селективність, Реалістичність планів та Орієнтація, рис. 2.

Лідерська довгострокова візія – це те, що має об’єднувати різні міністерства й навіть уряди, які можуть часто змінюватись. Лідерство на початковому етапі розробки подібної візії має полягати в тому, щоб не просто зафіксувати візію на папері, а реально імплементувати її в урядові установи й широкі кола стейкхолдерів, – через ідеологію, але також через досягнення консенсусу, часом, в зовсім різних інтересах держави та бізнесу. Це «вбудова» єдиної довгострокової візії в державні інституції займає час та ресурси, але це – основа для наступного кроку побудови консенсусу. Лідерство в забезпеченні довгострокового курсу державної політики (-ик) – це те, що убезпечує від розвороту та зміни на 180 градусів при наступній зміні уряду.

Побудова консенсусу щодо візії та головних цілей промислової політики є дуже важливим кроком, враховуючи велику кількість стейкхолдерів, але також різність їх інтересів. Ця різниця інтересів дуже швидко робить завдання консенсусу досить складним, якщо не малоймовірним, як тільки мова заходить про пріоритетні напрями розвитку, концентрацію та виділення ресурсів та бюджету, які зазвичай завжди обмежені. Але саме тому цьому процесу досягнення консенсусу потрібно приділяти стільки уваги – інакше при наступному уряді, всі попередні напрацювання ризикують бути викинутими на смітник.

UNIDO зазначає, що успішні країни швидше досягали консенсусу, концентруючись не на питаннях розподілу ресурсів чи пільг, а через спільне визначення критичних місій промислової політики (mission oriented industrial policy) які найкраще відповідають довгостроковим цілям. Зменшення імпортозалежності, покращення виробничої кооперації, перехід на новий технологічний рівень тощо – подібні довгострокові та спільні для багатьох галузей стратегічні завдання (місії) можуть об’єднувати різних стейкхолдерів швидше, ніж дискусії навколо окремих законопроектів про пільги чи субсидії. Приватний бізнес, його потужний голос є головним чинником для того, щоб промислова політика не була вихолощена окремими міністерствами чи агенціями, які завжди мають схильність робити як їм зручніше. Успішні країни встановлюють при урядах громадські та бізнес-ради, що представляють голоси окремих секторів й де створюються системи конкурентних пропозицій для підтримки тих чи інших національних пріоритетів. Й це також засіб уникнення лобізму чи преференція для окремих компаній.

В документі промислової політики немає особливих секретів – він має містити розділи візії, аналізу ситуації та формулювання ключових стратегічних питань розвитку (key issues), конкретних цілей, й також плану дій з відповідними інструментами підтримки. Мають бути також конкретизовані окремі, ключові напрями чи стратегії, розподіл бюджету, часові рамки, відповідальні міністерства чи агенції.

UNIDO зазначає, що в багатьох країнах, що розвиваються, урядам бракує компетенцій та досвіду, щоб грамотно визначити всі зазначені речі. Й виникає спокуса делегувати цей процес більш досвідченим консультантам з розвинутих країн. Подібний хід подій приречений на невдачу. Звісно, потрібно навчатись від інших країн й враховувати чужий досвід та уроки. Але процес справжнього лідерства та справжньої консолідації завжди глибоко внутрішній. Брак такого лідерства показує радше відсутність відповідальності центрального уряду та його не бажання брати на себе будь-які конкретні зобов’язання.

Український статус-кво. Глибокий аналіз наших спроб та стану промислових політик виходить за рамки цієї публікації. Все ж, зазначимо, що жоден з трьох описаних початкових кроків не був якісно пройденим. Український уряд за останні 5 років так і не виробив єдину, об’єднуючу та надихаючу візію, яка стосується майбутньої економіки та промисловості. Не визнечене місце та роль промисловості в економіці країни. Стейкхолдери не об’єднані навколо цього питання, а радше триває «війна» між промисловцями та лібералами. Й саме головне – будь-який уряд, кожен міністр економіки чи прем’єр-міністр в останні десятиріччя радше уникав питання справжнього лідерства в цих процесах. Якщо брати період останніх 5 років, крім популістичних заяв, ми не знайдемо жодних програмних документів, жодного уряду, жодної політичної партії, які цілісно та системно викладали б свою позицію щодо промислового розвитку. В контексті перетворення України на сировинну країну й зростання бідності, все це зайвий раз доказує вірність тез від UNIDO.

Натомість, успішні країни демонструють не тільки внутрішнє лідерство в розробці грунтовних, якісних промислових політик. Те, що проходить червоною ниткою через їх історії – це здатність ефективно справлятись з 3-ма викликами, вони ж є і факторами успіху – мова про селективність, реалістичність та орієнтацію на конкретні місії.

Селективність, реалістичність, орієнтація на конкретні місії

А. Селективність

– це про те, куди направляються обмежені ресурси та бюджети. Про те, що одночасно вирішувати масу різнонаправлених проблем неможливо, знає кожен керівник навіть малого бізнесу. В національних масштабах кількість цих критичних й стратегічних питань зростає в десятки разів. Отже, – потрібно виставляти пріоритети

  • по секторах
  • по цілях
  • по ресурсах та бюджетах, які відповідають пріоритетним напрямам дій.

UNIDO говорить про наявність щонайменше 5 причин, які зобов’язують уряди до селективності

  1. Успішні уряди помітили, що ігнорування вибору пріоритетів веде до залежності від зовнішніх факторів. Ці зовнішні фактори – це, в першу чергу, завжди ринкові сили, які є головними в процесі індустріалізації, але які мають бути керованими в країні. Якщо вони не є керованими, то шлях до інклюзивного й сталого розвитку не може бути забезпеченим.
  2. Успішні уряди також добре засвоїли одну важливу річ –

    в світі не існує «неселективних політик», які однаково вигідні для всіх.

    Крім дуже базових речей, як загальна середня освіта, або система охорони здоров’я, будь-яке рішення про фізичну інфраструктуру чи вищу освіту має різний та непропорціональний вплив на різні сектори та групи стейкхолдерів. Навіть така локальна, але велика інвестиція, як побудова аеропорту чи залізниці в окремому регіоні має прямий вплив на розвиток відповідних під-секторів, й швидко стимулює розвиток підрядників в сферах електрозабезпечення, технологічного обладнання та будівництва. Згідно чисельних дослідженням, промислові політики мають бути селективними ще й тому, що виклики та можливості індустріалізації є різними по різним секторам й змінюються в часі.
  3. Третє й вже зовсім базове – пріоритети мають бути, оскільки ресурси та бюджети завжди є обмеженими. Наприклад, коли мова йде про створення та застосування ефективних інструментів розвитку (ЕКА, програми підтримки експорту, інновацій чи діджиталізації тощо – таких є десятки), країни не можуть одночасно інвестувати у всі, хоча теоретично більшість з них є важливими. Загальне правило полягає в тому, що чим вищу сходинку країна займає на сходах індустріалізації, тим більше інструментів вона здатна застосовувати й адресувати нові виклики. Для країн на нижніх щаблях розвитку, селективність є головним фактором успіху.

    Відсутність селективності означає адресацію надто великої кількості надто широких проблемних питань одночасно, й все це закінчується дуже низьким рівнем впровадження.

  4. Селективність часто пов’язана з ідеєю підтримки переможців в конкретному секторі. Це можуть бути окремі групи компаній чи компанії. В цьому сенсі, селективність є завжди ризикованою, оскільки, очевидно, може бути спокуса користування преференціями без зворотніх зобов’язань (rent-seeking companies). Але справжнє питання полягає не в тому, щоб відмовитись від селективності (хто ще сумнівається – див вище пп 1-3 знову), а в тому як уникати таких ризиків. Успішні країни застосовують для цього декілька головних методів
    • Вибір не найбільших, а найбільш амбіційних та спроможних: уряди Південної Кореї, Чілі, Китаю, Коста-ріки та інших створювали умови не для найсильніших, а для тих, хто вже доказав свою спроможність конкурувати й шукає можливостей масштабувати свою діяльність на нові експортні ринки. Вибір таких компаній та секторів означає в першу чергу надання їм підтримки в розвитку організаційних спроможностей, навичок персоналу та розвитку нових технологій.
    • Фокус на між-секторальних та технологічних можливостях: преференції та програми підтримки можуть надаватись новим точкам зростання, які в першу чергу стосуються зон виробничої кооперації та технологій.
    • Комбінації кількох інструментів замість вибору одного єдиного – це важливо, для важких та складних галузей, приклади ми даємо далі.
  5. Зрештою, добре таргетовані, селективні політики та інструменти завжди легше контролювати та моніторити в порівнянні з кількома десятками заходів чи інструментів. Звісно, надто малий фокус та кількість вибраних для підтримки секторів є неефективною стратегією. Але зовсім контр-продуктивним є надто широкий спектр цілей та напрямів, й в першу чергу це стосується слабких країн.

Український статус-кво. Селективність   – є питанням №1 для українських policy-makers. Ми добре пам’ятаємо дебати між промисловцями та урядом В. Гройсмана в 2017.

На пропозицію 59 інструментів в новому проєкті стратегії промислового розвитку питання про пріоритети постало відразу. Що є головним, чому, які аргументи? Або ж, – чому немає фокусу на тому, про що роками говорять промисловці – як той же базовий інструмент ЕКА?

На жаль, уряд в 2017 вибрав тактику ухилення від цих гострих запитань. Результати ми бачимо сьогодні – промислової політики немає й досі, промисловість падає, наявні інструменти слабкі, ліберали кричать про недопустимість будь-яких преференцій, й до справжньої консолідації стейкхоледрів нам ще дуже далеко.

В. Оцінка реалістичності напрямів та інструментів промислової політики

Реалістичність, як здатність ефективно виконувати й досягати цілей (англ. – feasibility) – є наступним фактором успіху. Оцінка ймовірності досягнення результатів є складною через природу рішень. Як перевірити чи надана преференція (податкова пільга, субсидія, грант чи ліцензія) дасть бажаний результат?

UNIDO пропонує використання методів теоріями змін. Ці теорії враховують комплекс чинників – як канали надання вищезгаданих преференцій, інтереси різних стейкхолдерів, потужність їх впливу тощо. Надзвичайно важливим елементом в таких підходах є оцінка попередніх дій та заходів, їх результатів й, відповідно, – ефективності. Подібний аналіз є мульти-факторним й має враховувати динаміку змін зовнішнього середовища. UNIDO зазначає, що такий аналіз попередніх заходів, з ясним розподілом на вдалі та невдалі апелює до критичної оцінки економічних та політичних наслідків й має здійснюватись незалежними інституціями та провідними аналітичними агенціями.

Український статус-кво. Впродовж 20 останніх років українські уряди застосовували чимало інструментів підтримки промисловості й з різними результатами. Чисельні інструменти та преференції в свій час застосовувались для різних секторів. Окремі з них були  явно невдалими – як наприклад, для авіаційної галузі чи суднобудування. Окремі, мабуть, контраверсійні – як історія про ті ж зелені тарифи. Але що ми можемо сказати про розквіт виробництва олії (№1 у світі), чи пільги по біоетанолу (9 нових заводів), чи птахівництво (нові потужності й багаторазове зростання експорту в майже 100 країн світу)? Зрештою, що поганого в останніх преференціях для сектору сільськогосподарсього машинобудування, де в 2018-19 після довгого падіння був зафіксований ріст й на 2020 він планувався аж до 15% – це мало не єдиний сектор машинобудування, який зростав в минулі роки. Чи є в нас комплексні та об’єктивні аналізи цього досвіду, яку заслуговують на довіру різних ключових стейкхолдерів, й в першу чергу самих промисловців? Очевидно – ні. Інакше ні громадськість, ні експертні спільноти не велись би на явно провокаційні розмови лібералів про «шкідливість» та недопустимість будь яких преференцій, будь яким секторам чи групам акторів. Адже світовий досвід показує зовсім протилежні факти та історії.

 С. Орієнтація на конкретні місії

Навіть надихаюча, добре сформульована візія може стати з часом пустим звуком, якщо немає її декомпозиції на конкретні місії – стратегічні завдання по відношенню до головних викликів розвитку. UNIDO рекомендує структурувати промислові політики навколо певного набору дуже чітких місій. Таким чином, ці конкретні місії стають «машиною», рушієм для координації та орієнтації всіх промислових і дотичних до них політик. В цьому контексті правильно сформульовані, місії стають об’єднуючим, координуючим та мотивуючим елементом кількох політик. Наприклад, одна з місій може бути націлена на боротьбу з кліматичними змінами. Це веде до визначення конкретного набору проектів – добре таргетованих, вимірюваних та визначених в часових рамках. Інші вимоги до місій – вони мають бути реалістичними, амбіційними й надавати конкретні результати змін, які були б неможливими без їх застосування. Місії мають бути також крос-дисциплінарними, крос-секторальними та залучати різних акторів в свою реалізацію. Зрештою, добре визначені місії використовуються для залучення, координація та оптимізації різних планів дій, від різних міністерств й в цьому сенсі виступають каталізатором спільного розвитку. В великій мірі, це стосується також оптимізації державних бюджетів від різних відомств, які часто дублюють статті витрат, без врахування спільної мети та ефекту.

Український статус-кво. В сфері визначення конкретних місій в нас є певний прогрес – й особливо, це стосується платформи Industry4Ukraine. В першу чергу, кілька положень Маніфесту – 1) фокус на переробній промисловості та високотехнологічних секторах, 2) масова та швидка цифровізація промисловості, 3) створення потужної інноваційної екосистеми, здатних обслуговувати свої (а не чужі) промислові сектори  – все це не що інше, як контури місій.

Звісно у форматі Маніфесту їм бракує конкретики. Але ми знаходимо її в провідних експертів,  учасників нашої платформи. Зокрема, потужно й глибко необхідність фокусу на переробній промисловості аргументується в роботі ДП «Укрпромзовнішекспертиза» «Економічне відновлення через індустріальний розвиток». Та само в роботах АППАУ по Індустрії 4.0 є багато конкретних завдань (проєктів) по реалізації місій в розвитку інноваційної екосистеми промислових хайтек, а також масової цифровізації. Проблема цих напрацювань в тому, що поки жоден уряд їх не бачить або не розглядає серйозно – тобто, на рівні державних політик.

*******

Що слідує для українських policy-makers з цих матеріалів UNIDO та порівняння їх рекомендацій з нашим досвідом? Поставлю їх у вигляді найбільш очевидних висновків, але також takeaways – напрямів дій та питань, які необхідно вирішувати вже цієї осені

  1. Необхідність розвинутих промислових політик – є аксіомою для держав, які прагнуть не допустити скочування до сировинного укладу та бідності. Ці політики мають базуватись на балансі та дуже доброму вирівнюванні процесів стратегічного планування, розвинутих інструментів підтримки та відповідних інституцій.

Takeaways: стейкхолдери, які не розуміють цього на рівні ідеології і не мають відношення до промисловості (а таких чимало в Україні) – мають бути виведені з процесів формулювання та затвердження промислової політики. Абсурдно та безперспективно витрачати час на тих, хто діє деструктивно та шкідливо з точку зору вирішення нагальних викликів створення такої політики.

  1. Натомість тим, хто відносить себе до policy-makers саме промислового розвитку варто звернути увагу на цілий ряд застережень UNIDO щодо вказаного вирівнювання та збалансованих підходів. Ефективне застосування принципу селективності, що не допускає рентного використання інструментів підтримки, правильний вибір інструментів, які вже доказали свою ефективність, фокусування на місіях, які ведуть до сталого розвитку – подібні керівні принципи мають бути в основі дискурсу справжніх професіоналів в policy-making.
    Takeaways: кілька напрямів дій в цій площині

    1. Потрібно відділити експертний дискурс про загально економічні реформи – як захист інвесторів, умови ведення бізнесу, права інтелектуальної власності тощо від специфічного до промислової політики. Очевидно, що в них приймають участь й несуть відповідальність різні інституції та різні policy-makers. Плутанина цих речей, й тим більш виставляння в чергу – «спочатку загальні умови, потім – все інше» дуже гальмує процеси формулювання справді ефективної промислової політики.
    2. Щодо балансу та вирівнювання елементів «Інструменти – Інституції – Процеси» всім стейкхолдерам варто звернути увагу на перекіс в сторону інструментів й дуже слабку репрезентативність дискусій та експертних думок щодо інституцій та процесів. Серед інституцій та в спробах реанімувати процеси стратегування варто знову і знову ставити питання про Лідерство уряду – наразі (як і раніше) його немає.
    3. Особлива увага має бути приділена механізмам протистояння рентному використанню інструментів – це очевидно з огляду на домінування в чисельних секторах представників олігархічних груп

    4. Посилення дієвості уряду в операційній площині, пріоритетність та задіяння вже наявних інструментів (наприклад, експортної підтримки) має бути в центрі уваги всіх стейкхолдерів. Адже чимало промисловців й досі ігнорують їх наявність, але продовжують нарікати при цьому на відсутність будь-якої підтримки.
  2. Посилення незалежних експертних груп та неурядових інституцій, їх консолідація навколо сучасних та довгострокових засад промислової політики є запобіжником про чергової зміни чергової влади (але з незмінною репрезентативністю олігархічних, лобістських груп). Наразі така консолідація відбувається на платформі Industry4Ukraine.

Takeaways: перше в чому мають проявити себе справжні незалежні експерти – це дати повну та всесторонню оцінку спробам минулих урядів використовувати ті чи інші політики. Наразі подібної аналітики дуже мало, хоча це мало б бути одним з важливих критеріїв, що брати в роботу, а що ні для нинішньої, чергової спроби формулювання стратегії. Друге – це виробити чіткі рекомендації щодо балансу елементів пром політики як Інструменти – Інституції та Процеси на наступний період, й з врахуванням рекомендацій світових експертів як UNIDO.

Інші коментарі та пропозиції щодо консолідації стейкхолдерів пром політик приймаються – попереду в нас стратегічна сесія 3 вересня.

Юрчак Олександр,

Аналітичний центр Industry4Ukraine

Leave a Reply

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

You may use these HTML tags and attributes:

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>