Інституції для реалізації промислової політики

В публікації «Керування промисловими політиками» ми ввели тріаду «Інструменти – Процеси – Інституції» в якості базового, фундаторського підходу до розробки промислових політик. Правильний баланс та розвиток кожного елементу в цій тріаді є ключовим фактором успіху до побудови ефективних промислових політик та стратегій. Інституції грають грають свою особливу роль в цій тріаді.

Мова про ті організації та орг. моделі, які здатні супроводжувати весь життєвий цикл промислової політики – від розробки й до впровадження. Звісно, центральний уряд грає тут першу скрипку й в роботах Аналітичного центру Industry4Ukraine ми концентруємось саме на ньому. Отже, питання ставиться про структуру того органу чи органів в рамках центрального уряду, що відповідають за промислову політку. Якою має бути ця структура? Які є опції? Які з них є оптимальними? І чи завжди тільки уряд бере на себе відповідальність за розробку та імплементацію всіх промислових політик?

Звіт UNIDO «Індустріалізація як драйвер сталого процвітання» дає достатній вибір відповідей на ці питання.

Загальний контекст та вимоги

Керування промисловими політиками та їх інструментами потребує відповідних організаційних структур, спроможності та мотивації. Організаційні структури є критичними з огляду на вимоги до ефективності промислових політик, особливо, враховуючи їх крос-функціональність, яка має проходити через різні Міністерства, агенції й на різних рівнях владних структур. Ці структури також є відповідальними за відносини з бізнесом. Тут важливу роль грає набір стимулів та мотивацій, який може бути запропонований для бізнесу.

UNIDO зазначає, що організаційні моделі в країнах, що розвиваються часто є неефективними в силу ряду причин. По перше, завжди існує вплив політичних чинників, що в ряді випадків унеможливлює далі побудову справжнього консенсусу різних категорій. По друге, і як наслідок першого, відбувається дублювання функцій по міністерствам. Наприклад, Міністерство фінансів та Міністерство промисловості та торгівлі часто опікують майже ідентичні агенції з експорту чи залучення інвестицій. По третє, політичний лобізм, амбіції та внутрішня конкуренція роблять державні установи жорсткими та негнучкими з огляду на вимоги взаємодії та співпраці, що веде до зростання бюрократії, аж до паралізу певних процесів. По четверте, нестача ефективних урядових моделей, які підтримують політики та стратегії – від розробки, імплементації, експериментування – й назад до розробки, – створює непевність, й з часом, це веде до підриву державного планування як такого.  Натомість, відсутність ясних, ефективних організаційних моделей може бути причиною та-або вести до пошуку відверто лобістських моделей, які обслуговують інтереси малих, окремих груп стейкхолдерів, й часто поза межами державних інтересів.

Чимало успішних країн – індустріалізаторів сьогодні розуміють ці виклики й гідно їх приймають. Відразу варто зазначити, що єдиного універсального рішення не існує – впродовж років країни виробили декілька головних організаційних моделей, що застосовуються в залежності від обставин. Втім, UNIDO рекомендує 2 головні категорії моделей. Перша адресує головним чином, виклики співпраці та координації між міністерствами. Друга більше підходить для реалізації секторальних місій, які скеровуються спеціальними інститутами чи комітетами. Обидві категорії не є взаємовиключними – навпаки, успішні країни вміли їх комбінувати в часі й в залежності від завдань. Більше того, країни Південно-східної Азії зуміли поєднати обидві моделі, як взаємопідсилюючі. Процеси в них йшли радше ітераційно, тобто, на початку не було ефективного керування, але натомість був заданий стратегічний курс, відповідно до якого з часом виробились ефективні структури.

 

Моделі для між-міністерської координації та залучення різних стейкхолдерів

Існує 3 головні моделі в цій категорії – всі вони широко розповсюджені в Південно-східні Азії

А. Технократична команда

Мова про тимчасову технократичну групу, які тісно взаємодіє з топ-лідером.

Рис. 1 Технократична модель

В подібну групу можуть входити кращі експерти – технократи, відомі академіки та бізнес-лідери. Разом ці технократичні команди виконують 3 головні функції: 1) забезпечення топ-лідера необхідними знаннями, 2) вплив на формування політик в Міністерствах, 3) координація в процесах розробки небхідних політик, включно з їх моніторингом та посиленням. Ця модель краще підходить для країн де є сильні та впливові лідери й впродовж тривалого періоду часу.

В. Національна Рада або Комітет  

Це різновид першої моделі, де є комітет чи рада при топ-лідерові, або ж близькій до лідера особі, як віце-президент чи віце-премєр міністр, або ж хтось, призначений топ-лідером. Членство в такому комітеті може мати широкі рамки, вклчюно з присутністю міністрів чи їх заступників, людей з бізнесу, академіків, колишніх урядовців, лідерів громадського суспільства, й навіть медіа. Цей комітет репрезентує різні категорії суспільства й відповідає за процес формування політики. В цьому сенсі комітет має частину функцій щодо координації та розробки політик, які є технократичній команді варіанту А. З операційної точки зору, комітет підтримується секретаріатом, що утворюються персоналом відповідних міністерств. Робочі групи готують окремі дослідження за окремими сферами діяльності.

Рис. 2 Модель «Національний комітет»

Подібна структура є більш іклюзивною та теоретично більш представницькою, ніж технократична модель. Вона є також більш доступною для органів центрального уряду, які в цьому сценарії мають більше шансів приймати участь в формуванні стратегії, а не бути просто її реципієнтами. Тим не менше, тут є також ризик, що утворюються надто багато робочих груп чи під-комітетів, і які керуються різними Міністерствами. Не здатність справитись з ним може вести до кінця цього національного комітету. Й цей ризик посилюється, коли топ-лідер усувається від керування цим комітетом.

Ця модель працювала в Південно – корейській республіці, і яка замінила на неї попередню технократичну модель на більш пізніх фазах індустріалізації.

С. Супер-міністерство

Третя модель – це супер-Міністерство, як було наприклад в історії Японії, – Міністерство міжнародної торгівлі з (МІТІ) 1949 по 2001 рік. Ця модель надихала чимало азійських та африканських країн. Всередині цієї моделі, уряд призначає тільки одне міністерство головним в розробці промислових стратегій, включно з підготовкою необхідних законопроектів та нормативно-правових актів. Подібне Міністерство також має належні повноваження для координації інших міністерств.

Рис. 3 Модель «Супер-міністерство»

Важливо зазначити, що в подібній моделі індустріалізаціїя та спільне індустріальне бачення економіки країни є головним чинником, що уможливлює необхідну координацію між міністерствами. Супер-Міністерство в такому випадку має представити для уряду кращу експертизу, щоб продукувати подібне бачення та забезпечити його швидку імплементацію. Це можливо як з та і без сильного й «довгограючого» лідера.

В японському випадку це спрацювало, й МІТІ мав повноваження на кілька економічних секторів та підпорядкування кількох між-секторальних бюро.  Як супер-Міністерство, він мав також широкі повноваження на створення візій та стратегій, як загальних так і по окремим промисловим секторам, широкі можливості регулювання, такі як затвердження положень щодо інтелектуальних прав, конкуренції та анти-монопольної політики, розвитку МСБ, реструктуризації падаючих галузей, енергетики та середовища.

 

Моделі для секторального рівня – спеціалізовані інституції

В рамках розгорнутих моделей керування промисловими політиками, центральні та регіональні органи виконавчої влади можуть також встановлювати спеціальні інституції (або навіть цілі мережі), які також мають роль policy-makers або ж, тих хто впроваджує політики. Такі інституції можуть бути більш релевантними до локальних викликів – територіальних, галузевий або секторальних. В такому підході, центральний уряд встановлює візію, напрями та рамки промислової політики, з використанням вищеописаних моделей. Виділена, спеціалізована інституція в свою чергу розробляє та впроваджує детальний майстер-план для певного сектору спільні з секторальними стейкхолдерами. Такі інституції також втілюють в державні політики підхід «знизу-вверх», як наприклад від академічних чи галузевих спільнот. Ці інституції є відповідальними за впровадження таких секторальних політик.

Подібна орг. модель була впроваджені в Таїланді в автомобільній промисловості, рис 3. Після того, як розгорнулась азійська фінансова криза, тайський уряд сформулював план промислової модернізації під керівництвом Міністерства промисловості (Мinistry of Industry, – MОІ). МОІ встановив 10 спеціальних інститутів для розробки орієнтованих на сектор, специфічних майстер планів, і які були відповідальними за впровадження.

Рис. 4 Модель «Спеціалізований інститут»

6 з цих інститутів були спеціалізованими в даній індустрії, 4 інші були тематичними (наприклад, відповідальними з навчання, керування та сертифікацію, а також розвиток МСБ). Найбільш успішним серед цих інститутів був Тайський Інститут Автопрому (ТАІ). ТАІ базувався на 3-х головних стейкхолдерах – як уряд, бізнес та експерти й був відповідальний за розробку та впровадження майстерплану в автомобільному секторів. Цей підхід пізніше був скопійованим Південно-африканською республікою. Як спеціалізований інститут, ТАІ тісно взаємодіяв з різними Міністерствами, проводив спільні дослідження для виробників автопрому, забезпечував інформаційні сервіси, включно з підтримкою відповідного веб-сайту, який також виконував функції зміцнення внутрішніх виробничих зв’язків. Через декілька років виконання подібних функцій дозволило стати ТАІ фінансово незалежною організацією.

Інші країни використовували модель спеціалізованих інститутів, щоб адресувати виклики координації між міністерствами. Наприклад, як частину Ефіопського агро-промислового інституту, уряд використав автономні, спеціалізовані інститути (наприклад, такі як Інститут розвитку шкіряної промисловості) для підтримки експортних галузей. Це було зроблено після  кількох невдалих спроб організації директоратів всередині урядових установ та Національного експортного комітету.

Зрештою, враховуючи гнучкість спеціалізованих інститутів, інші країни покладаються на цей підхід для координації мереж інститутів на національному та регіональному рівнях. Тоді як сектори розподіляються по різним регіонам, такі мереж можуть доповнювати критичну координацію в процесах розробки політик, також як і належну імплементацію, наприклад, через надання відповідних технологічних сервісів.

Мережа інститутів Фраунхофера в Німеччині є приклад спеціалізованої мережі НДІ навколо широких категорій дослідницьких завдань. Це комплексна організаційна структура, що націлена на координацію «зверху-вниз» та «знизу-вверх» в розробках різних політик.

Рис. 5 Модель «Мережа спеціалізованих інститутів»

 

Цей приклад подібний до регіону Північної Італії, де регіон Емілія Романа встановив мережу 82 високотехнологічних лабораторій та 14 інноваційних центрів.

Рис. 6 Модель «Спеціалізовані інститути регіонального рівня»

Ці три приклади спеціалізованих інститутів показують, як різні організаційні моделі підтримують селективні промислові політики, зокрема, політики які можуть бути націлені на специфічні промислові параметри в суб-секторальних та продуктових політиках.

 

Коментарі Аналітичного центру Industry4Ukraine

Осмислення ролі інституцій, їх різновидів й пошук оптимальної конфігурації для української арени промислових стратегій – є величезним викликом, та завданням, яке, на нашу думку, ще навіть не є усвідомленим багатьма експертами. В контексті безперервних змін 2020 і які продовжуються, досвід та рекомендації UNIDO є супер-актуальними. Зокрема – і як початок цієї колективної дискусії, – можна задати наступні запитання

  1. Сьогодні майже всі промислові стейкхолдери визнають, що ліквідація Міністерства промисловості в 2014 була стратегічною помилкою уряду А. Яценюка.  Абсурдно говорити про секторальний розвиток, знищуючи відповідні Інституції. Не менш критичною помилкою було зменшення статусу промисловості й розмивання відповідних інституцій в уряді О. Гончарука 2019 – результати ми бачимо сьогодні в безперервному падінні промислового виробництва. Тобто,

    замість того, щоб посилювати державні Інституції в цьому – ключовому для економіки країни секторі, – уряди 2014-19 рр їх поступово послаблювали, розмивали чи просто ліквідовували.

    Але чи є оптимальною конфігурація Міністерств сьогодні – тобто, наскільки вдалим є розподіл зон відповідальності та функціоналу між новим Міністерством стратегічних галузей промисловості та Мінекономіки? Зокрема, як зрозуміти положення про те, що розробником всіх промислових політик (?) буде відтепер Мінстратпром, тоді як виконавчий ресурс залишається в директораті пром політики Мінекономіки?
  2. З боку держави ми бачимо в останні роки також спроби створення окремих інституцій, надзвичайно важливих для промислових політик – таких як Офіс просування експорту (ОПЕ), Державна Інвестиційна Фінансово Кредитна Установа (ДІФКУ), Офіс залучення інвестицій InvestUkraine, Експортно – Кредитне Агенство (ЕКА). Є також окремі гарні приклади міських та регіональних агенцій регіонального розвитку. Але з цими окремами винятками, не видно установ, які запрацювали б так, як того очікували промисловці. Опитування галузевих асоціацій нашим Аналітичним центром показує радше скепсис та недовіру до спроможності всіх інституцій центрального рівня. Й навіть до ОПЕ є питання щодо здатності задовольняти вимоги в високотехнологічних промислових секторах. Отже, виникають питання щодо причин цього стану, й того, як посилювати роль цих та інших державних інституцій і які мали б бути драйверами у відповідних аспектах промислових політик та стратегій?
  3. Враховуючи статус невизначеності промислових політик та стратегій, й слабку ефективність урядових установ в розробці таких стратегій (й також в сферах інноваційної, експортної, цифрової та інших стратегій),

    чи не варто українському уряду посилювати роль незалежних інституцій, що виходять з експертного та галузевого середовища?

    Зокрема, тільки на нашій платформі Industry4Ukraine вже створено цілий ряд секторальних політик, зокрема, в сферах цифрового та інноваційного розвитку. Водночас, жодної суттєвої допомоги від центрального уряду ми не отримуємо. Натомість, ми бачимо окремі спроби створення «супер-Міністерств», на кшталт, Міністерства цифрової трансформації, але яке по факту, не здатне координувати стейкхолдерів цифрового розвитку, зокрема, в реальних секторах економіки.
  4. Як вивести на 1-ий план ряд інших сильних інституцій, яких ще чимало в Україні, зокрема, серед НДІ та галузевих науково-технічних центрів, в тому числі регіонального рівня? Зокрема, це питання й до регіональних стейкхолдерів, де ми бачимо ряд сильних інституцій, як в Харкові, Києві, Дніпрі та інших містах. Очевидно, вони мали б грати значно більшу роль в розробці відповідних регіонально-галузевих політик.
  5. Досвід яких країн є найбільш актуальним для України? – очевидно, варто й далі й глибше заглиблюватись в подібну аналітику. Те, що ми надаємо в цих перекладах від UNIDO, є тільки верхівкою айсбергу багатющого світового досвіду, накопиченого в різних країнах та регіонах світу.

Інші коментарі, запитання, досвід – вітаються. В жовтні Аналітичний центр проведе кілька вебінарів на тему тріади «Інституції – Процеси – Інструменти», зокрема, 1-го жовтня відбудеться черговий круглий стіл по темі індустріальної візії розвитку економіки країни,  12 жовтня відбудеться онлайн-дискусія по кластерній програмі розвтику, а 19 жовтня ми представимо новий аналітичний огляд по інструментам промислової політики.

 

 

 

Leave a Reply

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

You may use these HTML tags and attributes:

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>